Um aspecto pouco discutido no debate sobre as condutas vedadas aos agentes públicos é a aplicação das proibições dos artigos 73 a 78 da Lei nº 9.504/1997 aos deputados estaduais, federais e senadores que buscam a reeleição.

No Brasil, a prática do Direito Eleitoral tende a focar nas condutas vedadas relacionadas ao Poder Executivo. Presidentes, governadores e prefeitos são os principais alvos das regras dos artigos 73 a 78 da Lei das Eleições. Isso acontece porque a administração pública, em sua forma mais evidente, está no Executivo, que implementa políticas, gerencia serviços, realiza publicidade institucional, distribui recursos e possui uma estrutura burocrática constante.

Essa ênfase no Executivo gerou um efeito colateral: uma reflexão insuficiente sobre a posição dos parlamentares que concorrem à reeleição dentro do sistema das condutas vedadas. Essa falta de análise é preocupante por duas razões opostas. Por um lado, pode levar à proteção indevida do mandato parlamentar, sugerindo que os bens, serviços e servidores do Poder Legislativo estão isentos das regras contra abusos. Por outro lado, pode resultar em uma ampliação excessiva das condutas vedadas, o que é incompatível com a natureza restritiva dessas normas, que limitam direitos políticos, a atuação parlamentar e a liberdade de expressão no contexto eleitoral.

O desafio, então, não é afirmar que todas as regras se aplicam aos parlamentares, nem que nenhuma se aplica. O que se busca é uma interpretação adequada: as condutas vedadas são normas que restringem direitos e, por isso, devem ser interpretadas de forma rigorosa, mas essa interpretação não deve ignorar a estrutura constitucional da Administração Pública.

O artigo 73 da Lei nº 9.504/1997 proíbe que agentes públicos, sejam servidores ou não, adotem comportamentos que comprometam a igualdade de oportunidades entre os candidatos nas eleições. O §1º do artigo define amplamente quem é considerado agente público, incluindo aqueles que, mesmo temporariamente ou sem remuneração, ocupam cargos ou funções na Administração Pública direta, indireta ou fundacional.

É importante lembrar que o Poder Legislativo não é uma entidade jurídica separada do ente federativo ao qual pertence. A Câmara dos Deputados, o Senado, as assembleias legislativas e as câmaras municipais fazem parte da Administração Pública. Embora tenham autonomia funcional, política, administrativa e financeira, não possuem personalidade jurídica própria.

A Constituição, em seu artigo 2º, afirma que Legislativo, Executivo e Judiciário são Poderes independentes e harmônicos. No entanto, o artigo 37, caput, deixa claro que a Administração Pública, direta ou indireta, de qualquer um dos Poderes da União, estados, Distrito Federal e municípios, deve seguir os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Esse entendimento constitucional é fundamental. A Administração Pública não se limita ao Poder Executivo. Ela existe também no Legislativo, no Judiciário, no Ministério Público, nos Tribunais de Contas e em outras estruturas públicas que desempenham funções administrativas. O Legislativo não só legisla e fiscaliza, mas também administra: contrata servidores, organiza gabinetes, celebra contratos, executa orçamentos, mantém canais institucionais, custeia serviços, adquire bens, paga despesas, regulamenta cotas parlamentares, controla a frequência de pessoal e estrutura o exercício dos mandatos. É aqui que a discussão eleitoral deve ser reavaliada.

A autonomia do parlamento não o isola da Administração. Na verdade, essa autonomia é uma forma de autogoverno interno, não uma licença para usar a estrutura pública em campanhas eleitorais. A independência entre os Poderes impede que o Legislativo fique subordinado ao Executivo, mas não exclui o reconhecimento de que a estrutura administrativa do Legislativo é parte da Administração Pública direta do respectivo ente federativo.

A conclusão permanece a mesma: a autonomia financeira do Legislativo não altera essa realidade, pois depende da fonte orçamentária geral do Estado, que é criada e executada conforme a Constituição. Essa autonomia financeira não significa que o Legislativo tenha uma fonte privada de recursos. Os fundos que sustentam gabinetes, verbas indenizatórias, servidores, prédios, veículos, comunicação institucional e serviços administrativos são recursos públicos, apenas geridos internamente pelo Poder Legislativo dentro de sua autonomia constitucional.

Dessa forma, podemos concluir que quando um parlamentar candidato à reeleição utiliza a estrutura do mandato para promover sua candidatura, ele não está apenas misturando mandato e campanha. Ele pode estar desviando recursos, bens, serviços ou servidores da Administração Pública legislativa para a disputa eleitoral.

As condutas vedadas têm uma natureza específica. O TSE reforça que, por serem normas que restringem direitos, devem ser interpretadas de maneira rigorosa, exigindo que haja uma correspondência entre a conduta realizada e o tipo legal. Contudo, essa interpretação estrita não deve ser confundida com uma visão simplista do conceito de Administração Pública. Reconhecer que o Legislativo faz parte da Administração Pública direta não amplia as normas eleitorais; apenas identifica corretamente o sujeito institucional ao qual essas normas já se referem.

O artigo 73, inciso I, proíbe ceder ou usar, em benefício de candidato, partido ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração direta ou indireta da União, estados, Distrito Federal, territórios e municípios. Se bens como o gabinete parlamentar, veículo oficial, equipamentos de informática, telefone funcional, sala de reuniões, estúdio institucional ou a tribuna de uma casa legislativa são recursos públicos destinados ao mandato, seu uso para campanhas pode ser considerado uma violação do inciso I, desde que se prove a intenção eleitoral.

O inciso II é o que mais se aplica ao parlamento, pois proíbe o uso de materiais ou serviços pagos pelos governos ou casas legislativas que excedam as prerrogativas definidas nos regimentos e normas dos órgãos que os agentes integram. A aplicação a parlamentares é direta e, além disso, residual, pois se aplica a qualquer uso de bens, serviços e servidores do legislativo em favor da reeleição de parlamentares.

O inciso III requer atenção ainda mais cuidadosa.

Isso não significa, todavia, que o uso de assessor parlamentar em campanha seja juridicamente indiferente. Significa apenas que, para fins de tipicidade estrita do artigo 73, III, há limite textual importante. O uso eleitoral de servidor de gabinete pode configurar, conforme o caso, violação ao inciso II. Mas a subsunção ao inciso III, quando se tratar de servidor legislativo, exige prudência dogmática redobrada.

O estudo específico sobre participação de servidores de gabinete em campanha sintetiza bem esse ponto: para deputados e senadores, o artigo 73, III, por sua literalidade, reduz o alcance direto sobre assessores legislativos, sem eliminar o risco jurídico decorrente do uso de pessoal pagos pela Casa Legislativa em benefício da campanha.

Essa distinção é essencial para o compliance eleitoral parlamentar. Servidor de gabinete não perde sua cidadania. Pode manifestar preferência política, participar voluntariamente de atos eleitorais e engajar-se em campanha fora do expediente, sem uso de bens, canais, listas, equipamentos ou autoridade funcional. O que não se admite é a transformação do gabinete em comitê, da chefia parlamentar em comando de campanha obrigatório, do grupo funcional de WhatsApp em canal eleitoral, ou da jornada pública em tempo de militância remunerada pelo Estado.

Mesmo raciocínio vale para redes sociais A jurisprudência do TSE tem distinguido publicidade institucional, em sentido próprio, de manifestações privadas sem custeio público. No tema da publicidade institucional, o banco de dados do TSE registra entendimento segundo o qual a configuração do artigo 73, VI, b, e do artigo 74 da Lei nº 9.504/1997 pressupõe propaganda institucional autorizada por agente público e paga com recursos públicos.

Essa orientação não autoriza concluir que redes sociais privadas de parlamentares estejam fora de qualquer controle eleitoral. O que ela impede é chamar de publicidade institucional, para fins do artigo 73, VI, b, e do artigo 74 toda e qualquer postagem privada do parlamentar. Mas, se a rede privada utiliza conteúdo produzido com recursos públicos, símbolos oficiais, captação em espaço de acesso restrito, servidores em atividade funcional, marcas institucionais, collabs com perfis oficiais ou republicação estruturada de comunicação pública, o problema deixa de ser a natureza privada do perfil e passa a ser a origem pública do insumo utilizado.

Há também um campo sensível nas emendas parlamentares. A emenda é ato típico do mandato. O parlamentar pode reivindicar politicamente sua atuação, prestar contas ao eleitor, informar destinação de recursos e demonstrar resultados de sua representação. O problema surge quando a política pública executada pelo ente beneficiário é transformada em ato simbólico de entrega da candidatura. Placas, banners, agradecimentos personalizados, protagonismo do parlamentar, falas de autopromoção, slogans, distribuição de bens e registro audiovisual contemporâneo à campanha podem deslocar a prestação de contas do mandato para o uso promocional de política pública.

Aqui, a hipótese dialoga especialmente com o artigo 73, IV, que veda fazer ou permitir uso promocional, em favor de candidato, partido ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público. O foco não está em proibir o parlamentar de falar sobre sua atuação orçamentária. Está em impedir que a execução concreta de bem ou serviço social custeado pelo Poder Público seja convertida em plataforma promocional da candidatura.

A vedação do artigo 77 da Lei nº 9.504/1997, por sua vez, reforça a necessidade de separar presença institucional e protagonismo eleitoral. O dispositivo proíbe candidato de comparecer, nos três meses que antecedem o pleito, a inaugurações de obras públicas. A jurisprudência compilada pelo TSE tem admitido distinções importantes, como a presença discreta, sem destaque, fala ou exploração eleitoral, em contraste com a participação ativa, com protagonismo e visibilidade.

Para parlamentares, essa distinção é ainda mais relevante Deputados e senadores frequentemente acompanham obras ou serviços decorrentes de emendas, agendas federativas ou interlocuções institucionais. Mas, no período crítico, a presença em inauguração pública pode converter a legitimidade representativa em risco eleitoral, sobretudo quando há fala, menção nominal, agradecimento, destaque de imagem ou aproveitamento digital do evento.

O ponto central, portanto, é este: a candidatura à reeleição parlamentar vive em uma fronteira permanente entre mandato e campanha. Essa fronteira não pode ser apagada nem pela justiça eleitoral, nem pelos próprios candidatos. Apagá-la pela via da expansão judicial seria transformar toda atividade parlamentar em suspeita. Apagá-la pela via da autodefesa política seria permitir que a vantagem estrutural do mandato fosse convertida em ativo eleitoral sem controle jurídico. A solução dogmática adequada passa por três premissas.

Primeira: condutas vedadas são limitações a direitos e devem ser interpretadas estritamente. Não há espaço para analogia sancionatória, nem para ampliação retórica de tipos eleitorais. Onde a lei fala em Poder Executivo, não se deve substituir por qualquer Poder sem mediação dogmática.

Segunda: interpretação estrita não significa redução indevida do conceito constitucional de Administração Pública. O legislativo integra a Administração Pública direta enquanto órgão de Poder, sem personalidade jurídica própria, dotado de autonomia, mas custeado e mantido por recursos públicos. Seus bens, servidores, serviços, não se tornam privados porque estão afetados ao exercício parlamentar.

Terceira: o critério decisivo para os parlamentares à reeleição é a funcionalidade do uso. O que pertence ao mandato deve servir ao mandato. O que serve à campanha deve ser custeado, organizado e executado pela campanha, com recursos próprios e dentro das regras eleitorais.

Daí decorrem consequências práticas: gabinete não é comitê; verba parlamentar não é fundo eleitoral paralelo; assessor não é militante compulsório; rede social privada não pode absorver insumo público; emenda parlamentar não autoriza ato simbólico de entrega com promoção pessoal; prestação de contas do mandato não pode converter-se em publicidade institucional eleitoralizada; e presença em evento público, no período vedado, não pode transformar representação política em palco de campanha.

A justiça eleitoral, ao enfrentar essa matéria, precisará evitar dois atalhos. O primeiro é o formalismo estreito que só enxerga condutas vedadas quando o agente pertence ao Executivo. O segundo é o consequencialismo expansivo que, em nome da igualdade de oportunidades, dissolve os tipos legais e transforma todo uso político do mandato em ilícito eleitoral.